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乡村土地确权存在的机要难点

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乡村土地确权存在的机要难点

《意见》要求,以改革为动力,深化改革再攻坚,加快推进农业法治化进程,为实现农业现代化提供坚强的法治保障。

尚勇副书记在讲话中还对统筹推进水利设施产权和管理制度改革、农村金融制度改革、深化集体林权制度改革等农村其他专项改革,以及深入推进农村扶贫开发工作作了具体部署。

盘活土地资源,积极稳妥推进农村土地经营权流转。近年来,广东省认真贯彻落实《农村土地承包法》和有关政策法规,不断加强农村土地承包经营管理和服务,在遵循依法、有偿、自愿的原则下,积极引导农民土地承包经营权流转,合理引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业,促进了农业多种形式适度规模经营,提高了农用土地产出率和农业生产经营效益。2014年,全省流转土地承包经营权面积852万亩,占家庭承包面积的29.2%。主要做法:一是抓好宣传培训,推广工作经验。采取多形式、多渠道大力宣传相关法律法规,开展业务培训,确保各级干部准确把握土地承包经营权流转政策,提升业务水平。总结推广经验做法,为各地推动工作提供借鉴。二是开展确权登记颁证,夯实流转基础。开展确权登记颁证工作,妥善解决了承包地块面积不清、四至不清等问题。三是建立健全流转服务市场,搭建流转平台。目前,全省已设立各种类型的农村土地流转服务中心763个,为畅通土地流转渠道、规范土地流转行为发挥了重要作用。四是完善流转保障机制,确保流转规范。按照省委省政府出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,积极引导土地经营权有序流转。统一制定流转合同,规范流转行为。五是培育多种经营主体,实现适度规模经营。鼓励农民组建农村土地股份合作制或农民专业合作社。引导农业龙头企业、农民专业合作社等积极承接农户自愿流转土地,就地吸纳农民就业,带动农民增收。

深化农业法治体系改革攻坚。《意见》强调,要加快推进农业法治建设,努力形成完备的农业政策体系、高效的农业行政执法体系和健全的依法行政工作机制,全面提升农业法治化水平。据了解,我省将加快完善农业环境保护、农业科技推广、农业外来生物监管、农民权益保护等政策制度,推进农业行政执法体制改革,加强农业综合执法队伍建设,提高执法能力和水平;充分发挥人大、行政、司法、媒体等监督作用,促进农业执法监督体系建设的有序推进;加强农业普法宣传教育,增强广大农民、合作组织、涉农企业和各级农业管理干部的法律意识;加强农业行政复议、农村土地承包经营、水利、山林等权属纠纷调解仲裁和信访工作,最大限度维护好广大农民群众的切身利益。

尚勇副书记强调,要扎实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。土地承包经营权确权登记颁证,是深化农村改革的基础性工作,必须在坚持审慎、可控、平衡原则的前提下积极加以推进。要处理好确权确股不确地与确权确地、抓紧确权与精准操作、试点先行与全面推进、今年底基本完成与稳妥推进等五个方面的关系,发挥好村、组、农民集体组织和村民理事会的工作能动性,确保按照时间节点完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

通过开展试点工作,全省各地在妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、权属不明、登记薄不健全等问题,强化对农民承包土地经营权的物权保护上迈出坚实步伐,有效化解了部分土地承包遗留问题,夯实了深化农业农村改革基础,为下一步顺利铺开确权登记颁证摸清了底数、积累了经验、打下了基础,促进了农业农村经济发展和农村社会和谐稳定。

深化农业投入体制改革攻坚,确保农业投入只增不减

尚勇副书记在讲话中指出,要进一步明确农村改革的基本要求。农村改革目的是加快农民增收致富,提高农业现代化水平和效益,增强农村发展活力,核心是完善农村基本经营制度,关键是要在坚持农村土地农民集体所有、长期稳定土地承包关系的基础上,探索所有权、承包权、经营权三权分离,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。各地各有关部门必须正确认识改革,把握好改革的精神实质和基本要求,充分尊重群众,紧紧依靠群众,聚焦重点、统筹兼顾,以务实作风积极稳妥地加以推进。

完善土地承包经营管理,抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证。做好农村土地确权工作,有利于建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度;有利于强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位;有利于明确土地承包经营权归属,为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。按照中央部署,广东省从2011年起先后在河源市源城区、云浮市云安县、梅州市蕉岭县、清远市阳山县、肇庆市高要县进行农村土地承包经营权确权登记颁证先行试点。2014年4月底,部署18个县和6个镇整建制启动试点工作。确权登记颁证试点工作开展以来,在省委省政府的高度重视和大力推动下,全省各地按照既定时间表和路线图稳妥有序推进。目前,全省已有77个县326个乡镇3500个行政村启动了土地确权工作,完成实测面积242万亩,涉及承包地块331万块,颁发承包经营权证书6.79万份。其中24个省级试点单位有263个镇2884个行政村启动了确权工作,完成实测面积213万亩,涉及承包地块272万块,颁发农村土地承包经营权证书5.8万份。河源东源、梅州蕉岭、肇庆德庆、清远阳山、佛山三水等试点县已基本完成确权外业测量任务。

深化农业生产经营体制改革攻坚,力争今年完成土地承包经营权确权登记颁证工作

尚勇副书记强调,要稳步推进农村土地规范有序流转和适度规模经营,更好用活土地经营权,切实提高农地资源配置效率,加快现代农业发展。一要明确“干什么”的问题。土地流转必须与农业产业结构调整有机结合,省一级要搞好粮食生产发展规划,坚决守住4600万亩耕地和高标准农田面积“两条红线”,各市、县要制定好现代特色农业规划。二要明确“谁来干”的问题。注重引进和培育一批农业龙头企业、种养专业大户、家庭农场,特别是要注重扶持发展农民专业合作社,带动更多农民增收致富。三要明确“谁来操作”的问题。市、县、乡政府关键是要做好规划指导,建立土地流转平台,搞好管理服务。操作的主体是村、组,一定要发挥好村、组的作用,加强示范引导,不能搞强迫命令,不能损害农民利益。四要明确采取什么样的政策激励和保障流转的问题。要推动加快建立健全社会化服务体系,创新机制,使政府部门和龙头企业协调发挥好各自作用,为新型经营主体提供好服务。财政金融等政策要引导激励土地流转,新增部分向经营主体倾斜。土地整理、高标准农田建设、农田水利建设项目,也要采用后奖补的形式,鼓励新经营主体投资农田基本建设。五要明确规范操作的问题。注意防止搞假流转的投机现象,建立健全信用档案和体系,注重分类化解土地流转中出现的纠纷和矛盾,让农民放心流转、安心流转。

一、以土地承包经营权为重点,积极开展农村土地确权登记颁证工作

深化农业风险防范体系改革攻坚,加快推进农业法治建设

4月28日,全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进会在南昌召开。会议对全省深化农村改革特别是土地承包经营权确权登记颁证工作进行了专题部署。

开展工作督导,建立健全纠纷调处体系。一是全力推进确权工作。建立了干部挂钩联系确权登记颁证24个试点单位制度,加强对联系点的业务指导,要求定期或不定期对联系点确权工作进行检查,督促联系点落实责任措施,确保确权工作顺利实施。二是实施进展通报制度。编印《工作简报》,及时报道工作动态、宣传先进典型、推介经验作法,研究探讨问题。同时,实行每月通报,通过“看表管理”,促进工作提速。各地以确权登记颁证为契机,不断建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系,通过民主协商、调解仲裁、司法诉讼方式途径将纠纷解决在当地、把矛盾化解在基层。据统计,开展土地确权登记颁证工作以来,各地成功化解土地权属纠纷、流转纠纷、特殊群体要地以及村集体调整承包地等涉地存量纠纷1325宗,其中仲裁委调解及裁决171宗,乡村调解1154宗,确权过程中没有产生新的矛盾纠纷或引起群体性上访信访。

全省农村土地承包经营权确权登记工作自去年4月底正式启动以来,在省委、省政府的坚强领导下,省农业厅经过深入调研、多方论证,提出了组织模式的“四个作用”(党政推动、政策引导、技术支撑、农民自主)、顶层设计的“四项原则、六个步骤”、操作层面的“九个政策问题”以及确权确股不确地的“五个适用范围”,被誉为“江西工作法”向全国推广,得到了农业部等国家部委的充分肯定,被列为今年全国9个整省推进试点省之一。截至9月,全省84县已陆续开展颁证工作。

省农业厅党委书记陈日武在会上就《江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》作了说明。各设区市作了发言。铜鼓县介绍了开展土地确权的经验。

出台实施方案,建立两项工作机制,共同推进的良好工作局面。广东省出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》等。此外,还制定了《农村土地承包经营权确权登记颁证工作技术操作规范》和《农村土地确权工作流程图》等,为各地确权登记颁证提供政策指引。部分地市、各试点单位也结合实际研究制定了相应实施方案。建立两项工作机制。一是建立确权工作领导协调机制。建立了农村土地承包经营权确权登记颁证联席会议制度,由省委、省政府领导担任召集人,成员单位包括12个省直职能部门,联席会议办公室设在省农业厅,形成了各司其职、各负其责、协作配合、共同推进的良好工作局面。在试点单位中,有18个县和5个镇成立了由党政领导挂帅的确权登记颁证领导小组,1个镇建立联席会议制度,加强组织领导和统筹协调。二是建立涉地纠纷排查化解机制。各地以确权登记颁证为契机,不断建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系,通过民主协商、调解仲裁、司法诉讼方式途径将纠纷解决在当地、把矛盾化解在基层。

深化农业社会化服务体系改革攻坚。《意见》指出,巩固基层农技推广体系改革与建设成果,提升基层农业公益性服务能力。省农业厅负责人介绍,我省将创新农技推广社会化服务机制,培育农业社会化服务市场,通过政府购买服务等方式,支持经营性中介服务组织从事农业公益性服务,支持和鼓励有条件的单位和个人建立包括土地流转、大田托管等服务内容的综合为农服务中心。同时,各地将探索建立农技人员联系服务新型农业经营主体制度,建立健全经费保障和激励机制。

省委副书记尚勇出席并作重要讲话。副省长朱虹主持会议。省委副秘书长沈谦芳,省人大农委副主任刘永思,省政府副秘书长谢茂林,省农业厅党委书记陈日武,省农业厅厅长胡汉平出席。

建立健全土地承包经营权流转服务体系。建立健全县(市、区)、乡(镇)、村三级信息畅通、运转高效、服务规范的农村土地承包经营权流转服务体系,创新农业经营体制机制,鼓励农民承包地流向农村适度规模经营主体。鼓励以互换方式解决承包地块细碎化。引导农民在自愿、互惠互利的基础上进行互换并地,促进农村土地适度规模经营,推动农业转型升级。

省农业厅的信息显示,各级农业部门将多管齐下,确保质量进度、确保政策落实、确保社会稳定、确保投入到位,力争今年完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

省委农业和农村体制改革专项小组组长、副组长和成员单位负责同志,在昌的省农业厅班子成员,各设区市党委、政府分管负责同志、农业局长,各县长和县党委、政府分管负责同志以及省农业厅相关处室主要负责同志参加了会议。

第四,在具体工作层面,亟需协调落实市县财政补助经费和1:2000航拍影像图。广东省耕地地形地貌复杂、地块零星分散,确权成本高,特别是财政相对紧张的粤东西北地区确权的耕地多,所需经费投入大。虽然国家财政每亩给予10元补助,省财政也明确除珠三角地区外,对各县按每亩10元标准给予补助,但粤东西北地区各县确权经费缺口依然较大。此外,按照国家规程标准要求,需要1:2000航拍影像图为基础依据,但前期试点工作中不少地区主要采取小飞机拍摄获取影像图,拍摄成本高,质量难保障,工作进度慢,亟需尽快组织统一航拍,免费提供使用。经多方协调和努力,全省统一航拍工作已开始启动。

深化农业农村改革再攻坚 ——《关于加快转变农业发展方式建设现代农业强省的意见》解读之二

健全确权监督检查制度,加强确权工作督促指导。建立健全确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度,切实加强对各地确权工作的督促检查,适时组织对先行完成确权任务的试点单位进行成果验收。指导各地严格按照中央和省委、省政府的部署要求,组织开展土地承包档案清查、土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记薄、颁发土地承包经营权证书、推进土地承包经营权信息应用平台建设、建立健全档案管理制度等工作。同时,督促指导各地建立健全纠纷调处机制,依托确权工作化解存量土地纠纷,坚决防止产生新矛盾,确保确权工作稳步快走,让确权成果得到群众认可、经得起历史检验。

深化农业生产经营体制改革攻坚。《意见》强调,要全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,强化对农村土地承包经营权的用益物权保护;建立健全农村承包土地经营权流转制度,建设市县乡三级统一、规范、联动的功能全面的农村产权综合交易平台,构建新型经营体系,引导土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营;实施财政项目资金直接投向符合条件的合作社,支农资金向合作社集中,引导和促进新型农业经营主体规范发展。加快推进农村集体经济组织产权制度改革,积极探索集体所有制的有效实现形式。

二、农村土地确权存在的主要问题

深化农业风险防范体系改革攻坚。《意见》指出,要建立健全农业应急预案体系建设,确保农业安全。完善动植物检验检疫体系,强化口蹄疫、高致病性禽流感、柑橘黄龙病等动植物疫病防控机制,增强突发性检疫对象应急封锁扑灭工作应急能力。加快构建监测预警、应变防灾、灾后恢复等农业防灾减灾体系,建立健全农业防灾减灾应急处置机制。加强农业气象服务和农村气象灾害防御工作,建立健全省、市、县、乡四级农业气象灾害避灾减灾补损服务体系。

深入开展政策研究,加强纠纷仲裁体系建设。搜集和梳理试点工作中碰到的重大政策性问题,加强分析研究,谋划对策措施。进一步健全完善乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。

深化农业投入体制改革攻坚。《意见》指出,要建立各级财政农业投入稳定增长机制,加大财政支农力度,确保农业投入只增不减。为此,我省将建立以资金整合使用为重点的财政支持新方式,健全先建后补、以奖代补等资金管理新方式,确保财力集中用于农业现代化的关键环节。省委副秘书长、省委农工部部长毛祖逊表示,将扩大全省“财政惠农信贷通”融资规模,引导金融机构持续加大对农业的信贷投放力度。

确权登记颁证是当前深化农业农村改革、促进农村稳定发展的重中之重。广东省将继续深入贯彻落实省委省政府的部署安排,认真履职尽责,突出问题导向,深入调查研究,充分调动各级干部和农民群众的积极性、主动性,形成工作合力,将农村土地承包经营权确权工作抓细抓实抓彻底,真正做到“确实权、颁铁证”,让农民吃下“定心丸”。

《意见》要求,健全农村信用担保体系,推广以大型农机具、运输工具、水域滩涂养殖权等为标的的新型抵押担保方式。建立农业企业挂牌“新三板”的扶持制度,在“新三板”挂牌融资的农业企业比照在沪深交易所上市的优惠政策加以奖补。对拟上市农业企业股份制改造、上市辅导备案、提交上市申请等分阶段进行补贴。据此,我省将加快农业保险改革进程,开放农业保险市场,引入市场竞争机制,完善农险服务网络体系,加大农业保险支持力度,扩大农业保险覆盖面。

农村集体土地确权登记发证是关系农村经济社会发展的一项重要基础性工作,是夯实农业农村发展基础的重要举措。国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》下发后,广东省各级政府及国土、财政、农业等部门把握时机、密切配合,迅速掀起了农村集体土地确权登记发证的高潮,将该项工作列为各级政府和相关部门的重点工作,全力推进。目前,广东省已经全面完成农村集体土地确权登记发证工作,夯实了农村土地管理的基础。

农村综合改革是全面深化各项改革中最难啃的硬骨头之一。深化农业农村改革,是当前和今后一个时期农业农村经济工作的重中之重,是破解农业现代化瓶颈制约的关键所在。

第一,在思想认识层面,基层领导干部仍有思想顾虑,农民群众对确权工作的认知度较低。当前不少基层领导干部甚至部分市县领导干部,对这项工作的认识还不够到位。一些地方尤其是党政主要负责人还不同程度地存在“三怕”,即怕确权工作会引起农村长期积累的矛盾集中发生,怕确权工作会对今后征地工作增加难度,怕确权工作会对原来已经获得流转土地经营权的经营者造成影响,因而推进确权工作不主动、不积极、慢作为,成为当前部分试点县开展工作的最大障碍。珠三角地区和粤东片基层干部求稳怕乱的思想顾虑依然严重,对农村土地确权工作普遍持谨慎态度,宣传工作不够积极主动,试点工作比较被动,群众对确权的“愿望”与政府对确权的“顾虑”形成鲜明的反差。

《意见》牢牢把握加快推进农业法治建设战略,围绕加快建设现代农业强省、与全国同步全面建成小康社会主题,以在全国率先实现农业绿色崛起为契机,要求各级农业部门、各地加快推进农业法治建设。

三、下一步土地确权工作的意见和建议

第三,在制度设计层面,亟需用系统的思维、全域的理念予以通盘考虑,需要部门间分工协作、密切配合予以统筹推进。确权登记颁证工作牵涉面广,各地情况千差万别,镇镇不同、村村各异,具体工作中碰到的问题,因受历史和现实因素叠加影响,错综复杂,用一个标准、一个模式不可能很好解决。不少问题牵涉到多方面,单靠某一个部门很难协调处理,如对珠三角核心区和部分城市郊区已实际改变用途的耕地如何确权,就可能牵涉到征地制度、“三旧”改造、集体经济收益分配制度、失地农民社会保障制度等方方面面,必须通过部门联动,统筹研究解决办法。此外,农村产权制度、乡村治理等方面的配套措施也必须同时跟进。

大力开展宣传、培训和调研,深入推动确权登记颁证工作。宣传方面,在广东电视台制作播放确权公益宣传片,在南方日报、南方农村报等报纸开设确权专栏,设计制作确权流程图挂图,向农民朋友发出确权公开信,印发土地确权工作问题解答60问小册子,设计确权宣传系列农民画。全省各地累计发放确权宣传资料120多万份。培训方面,多次举办各地级市分管领导、农业局局长和各县书记参加的全省农村土地确权专题培训班。全省各级累计培训3.83万人次,为确权工作提供了人才队伍支撑。调研方面,组织了省委农办、省农业厅、省发展研究中心、省农科院、华南农业大学等赴珠三角地区开展确权登记专题调研,从不同的角度开展农村集体经济确权及监管方法、农村土地确权等重大课题研究。

农村土地确权是新时期加快农村改革发展的重要基础性工作。开展农村土地确权,是《农村土地承包法》《物权法》等法律法规的法定要求,是中央关于“三农”工作的重大部署,是依法维护农民的土地承包经营权的重要举措,是推动土地规范流转、促进土地适度规模经营、发展现代农业的客观需要,是深化农村产权制度改革、征地制度改革以及增加农民财产性收入的有效途径。一年来,广东省各级党委政府把确权登记颁证试点工作摆在突出位置,分级落实责任,统筹谋划、高位推进。将确权工作作为深化“三农”改革的重要抓手,认真履行职责,加强调查研究,广泛宣传发动,调动各方面的积极性和主动性,大力推进试点工作。

继续抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,推动各地加快确权工作进度。进一步加强分类指导,推动各地尽快明确确权时间表和路线图。在遵循保持稳定、尊重民意、依法依规、确地为主、确保质量的前提下,推动粤东西北地区加快确权进度,2015年50%以上的承包地要开展确权工作;督促珠三角核心区从严掌握确权确股不确地的范围,在条件成熟、基础较好、农民认可、班子较强的县选择若干个街道探索确股试点,找准突破口,试水珠三角地区确权的深水区。

农村集体土地确权登记发证是关系农村经济社会发展的一项重要基础性工作,是夯实农业农村发展基础的重要举措。国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土...

当前,广东省农村土地承包经营权确权工作仍然面临不少问题和困难,主要体现在以下几个方面:

第二,在政策法规层面,如何坚持好确地为主的原则是珠三角核心区和不少城镇郊区确权工作需要解决的重大课题。因历史原因,这些地区没有严格落实土地管理和承包政策,现有土地承包经营关系错综复杂,农地非农化用途比重高,农民确权确地到户意愿强烈。这些地方“人地矛盾”也较为突出,早期外出返乡人员、“外嫁女”、“入赘男”等特殊群体争相要地,而现实情况则是无地可分。此外,一些地方在承包期内对土地承包关系进行不断调整,虽然不符合法律政策规定,但群众认可既成事实。个别地方村集体以维持公共开支为由,超标准长时间预留机动地,与民争利。这些都增加了确权登记颁证工作的复杂性和艰巨性。

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